Por que é importante gerar superávit nas contas do governo?

O desequilíbrio fiscal é, sem sombra de dúvidas, uma das consequências nefastas da chamada “Nova Matriz Econômica”. Desde o ano passado, o governo federal tem insistido no ajuste fiscal, visando readequar o nível das despesas frente às receitas. Entretanto, os avanços nessa empreitada foram apenas marginais, o que prejudicou ainda mais a estabilidade macroeconômica brasileira. Ao longo da década passada, houve sucesso na geração de poupança para o pagamento dos juros da dívida, ou seja, na obtenção de superávits primários. Essa necessidade pode parecer estranha em uma primeira análise, tendo em vista que quanto maior os gastos da administração pública, maior é o PIB apurado em determinado período.

O objetivo desse artigo é mostrar a importância que o superávit primário apresenta do ponto de vista da macroeconomia.

O gráfico abaixo mostra duas séries históricas em conjunto: o superávit primário e a dívida bruta, ambas como proporção do tamanho da economia brasileira (PIB). 

Superávit primário e dívida bruta do Brasil

(Em % do PIB)

Vamos analisar a evolução de ambas ao longo de três momentos distintos:

Primeiro período: 2002 a 2008

A economia brasileira conseguiu gerar superávits primários bastante elevados, próximos a 4,0%, sem recorrer a nenhum artifício contábil para alcançar esse objetivo. Aqui, convém uma importante observação: esse período foi marcado pela forte expansão da renda (4,0% ao ano, em média), algo que não se verificava desde a década de 70. Quanto maior o crescimento, menor tende a ser a razão dívida/PIB, uma vez que o denominador aumenta. Ainda assim, a escolha de política econômica envolveu a geração de poupança ao invés de elevar os gastos. Isso também possibilitou a redução da dívida.

Segundo período: 2009 a 2013

O crescimento médio diminuiu em relação ao período 2002-2008, ainda que de maneira não tão intensa (3,2% ao ano, em média). Desde então, o governo engajou-se na chamada “contabilidade criativa”, ou seja, em truques para melhorar artificialmente a apuração do resultado fiscal do governo, que ganharam em quantidade e intensidade a posteriori. Ainda assim, a dívida apresentou relativa estabilidade.

Terceiro período: a partir de 2014

O agravamento da crise gerou uma piora na dinâmica da arrecadação de impostos. Como boa parte das despesas do governo é considerada obrigatória, há pouca margem de manobra para modificá-las sem uma ampla reforma, que requer mudanças legais ou, até mesmo, constitucionais. Por conseguinte, as contas do governo passaram do azul para o vermelho e, por consequência, houve forte expansão da dívida.

Quanto menor é a dívida pública, menor é o custo para a captação de novos empréstimos por parte do governo e do setor privado. Além disso, o prazo para pagamento dessas operações tende a ser maior. As condições, portanto, tornam-se mais favoráveis de uma maneira geral, o que gera um círculo virtuoso sobre a atividade produtiva e contribui para a expansão da renda. Esse foi um dos principais motivos que permitiu que o Brasil alcançasse o investment grade pelas agências de risco internacionais no final da década passada. Desde então, a condução da política fiscal piorou notadamente. Esse foi um importante motivo que determinou a perda do selo de bom pagador pelas principais agências de rating soberano do mundo.

Nunca antes na história desse país

A economia brasileira está vivendo o pior momento de sua história: nunca, ao longo de mais de um século, o PIB caiu de forma tão intensa por dois anos consecutivos. Caso o cenário continue deteriorando – e há elementos suficientes para crer na verossimilhança dessa hipótese –, deveremos alcançar outra marca histórica negativa: em nenhuma oportunidade, desde 1901, o nível de atividade registrou queda por três anos consecutivos.

A atual crise foi gerada pelo conjunto de políticas conhecido por “Nova Matriz Econômica”, posto em marcha pelo governo federal a partir da eclosão da crise financeira internacional de 2008 e intensificado entre 2011 e 2014. Esse período, que coincide com o primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff, apresentou dois traços peculiares: (1) concessão de vultuosos benefícios para setores específicos e (2) intervenção no mecanismo de preços, através do controle da inflação via preços monitorados, da taxa de câmbio com os programas de swaps cambiais, além da queda forçada nos juros. Todas essas medidas visavam estimular a economia, mas as falhas na sua concepção e na execução geraram profundos desarranjos.

Mais especificamente, no entanto, duas razões podem ser apontadas como as causas principais da depressão econômica que atinge o Brasil, iniciada ainda em meados de 2014. Em primeiro lugar está o desequilíbrio fiscal, uma vez que a capacidade de geração de poupança (superávit primário) diminuiu substancialmente ao longo de Dilma I, a despeito da utilização de criativos mecanismos contábeis. Aproveitando-se do período de forte crescimento registrado entre 2003 e 2010, o governo contratou despesas permanentes através de receitas temporárias. Quando o PIB deixou de avançar, os resultados fiscais se tornaram insustentáveis diante da estrutura e da rigidez do estado brasileiro. Consequentemente, a partir do agravamento da crise, perdeu-se qualquer margem de manobra para estimular a economia.

Em segundo lugar, deve-se citar os desdobramentos da Operação Lava-Jato, que levam a um comportamento de espera por parte dos agentes econômicos diante do clima de incerteza. Nesse cenário, empresários postergam investimentos, famílias deixam de consumir e os bancos são mais seletivos no processo de concessão de crédito, gerando um círculo vicioso.

As perspectivas com relação ao futuro são ainda mais sombrias. Os resultados dos indicadores que tentam antecipar mudanças no ciclo econômico sinalizam que não há qualquer perspectiva de melhora nos próximos meses. A maior parte dos índices de confiança (independente do setor analisado) está nos níveis mais baixos já registrados, enquanto o desemprego deverá continuar aumentando, na medida em que os efeitos do seguro-desemprego e dos programas de proteção ao emprego e layoffs se esgotam. 

Por questões ideológicas, o governo não irá capitanear uma reforma do estado para cortar as despesas que pesam sobre o orçamento. Ainda que assim desejasse, não conta com popularidade e o apoio do Congresso Nacional para dar andamento na reestruturação das receitas e dos gastos. Por sua vez, a Operação Lava-Jato parece estar longe do fim, uma vez que as delações premiadas acabam levando a novas devassas. É necessário mencionar também que o escopo ainda está restrito à Petrobras e outras instituições públicas deverão ser investigadas, como os bancos públicos (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES) e os fundos de pensão (como o Postalis, dos Correios, além do Funcef e Petros). Em suma, não há vetores dentro do horizonte relevante que permitam a retomada do crescimento.

A gravidade da situação fiscal do Brasil e a nova estimativa para o superávit sustentável

No mês de Janeiro de 2015, escrevi que o Brasil era o campeão mundial de insustentabilidade fiscal. Ou seja, a economia necessária por parte do Setor Público para estabilizar o nível de endividamento era a maior entre 40 dos principais países do mundo. Agora, depois de mais de um ano, refaço esse exercício a partir das estatísticas mais recentes. A metodologia segue a mesma e o seu detalhamento pode ser encontrado nesse link.

Três variáveis são usadas para o cômputo do superávit sustentável. Os juros reais - taxa SELIC descontada da inflação projetada para os próximos 12 meses - aumentaram um ponto percentual, de 5,4% para 6,4% ao ano (dados da Moneyou, referentes ao último janeiro). Por sua vez, a relação dívida/PIB cresceu de 62,6% em 2014 para 72,5% em 2015, de acordo com o Banco Central. Ademais, o Brasil mergulhou numa profunda recessão: o PIB passou de +0,1% em 2014 para -3,8% no ano passado (última estimativa do Relatório FOCUS, do Banco Central).

Em função da significativa deterioração de todos os indicadores, o superávit primário sustentável brasileiro passou de 3,5% para 8,0% do PIB. Trata-se de um valor muito superior a outros países, incluindo a Grécia (3,8%), conforme os dados abaixo. Supondo que o PIB nacional de 2015 encerre o ano totalizando R$ 6 trilhões, isso representaria cerca de R$ 480 bilhões: montante dezesseis vezes maior do que o anunciado como o objetivo a ser perseguido pelo governo em 2016, de 0,5% do PIB (apenas R$ 30 bilhões). Convém lembrar, ainda, que a Junta Orçamentária - composta por Fazenda, Planejamento e Casa Civil - está avaliando se permite uma flexibilização dessa meta, estabelecendo uma banda para flutuação que autorize a geração de um déficit de 1,0% do PIB.

Ao longo de 2016, portanto, as evidências sugerem que o nível do endividamento brasileiro como proporção do tamanho do PIB continuará aumentando muito. Tal fato tem importantes consequências sobre a classificação da dívida soberana e as taxas de juros, além de outras importantes variáveis macroeconômicas. Em suma, nossa situação fiscal é desesperadora.

Brasil: campeão mundial de insustentabilidade fiscal

No âmbito das finanças públicas, o resultado primário corresponde à diferença entre receitas e despesas, excluindo-se do cômputo as receitas e as despesas com juros. Quando há um superávit, por exemplo, dizemos que o governo conseguiu economizar recursos para pagar os juros que incidem sobre a dívida, e vice-versa.

Entretanto, é possível que, mesmo com a geração de um resultado positivo, o endividamento do governo aumente. Isso porque essa poupança pode não ser suficiente para contrabalançar os efeitos dos juros que incorrem sobre o principal.

Alguns trabalhos acadêmicos apresentam abordagens conceituais sobre a sustentabilidade da política fiscal. Diz-se que um superávit (ou até mesmo déficit) é sustentável se a razão dívida sobre o PIB mantém-se constante. É possível calculá-lo conforme a seguinte definição:

sup_t = [(r_t-g_t)/(1+g_t)]b_t

Onde sup_t é o superávit sustentável, r_t é a taxa real de juros (taxa de juros menos a inflação esperada para os próximos 12 meses); g_t é a taxa de crescimento da economia e b_t é a razão dívida/PIB.

Os dados disponíveis para o total de 40 países que representam, conforme o site Moneyou, os mercados mais importantes da renda fixa do mundo nos últimos 25 anos, mostram que o Brasil é o campeão mundial de insustentabilidade fiscal. Para manter nosso endividamento constante, devemos gerar um superávit de 3,5% do PIB, bastante abaixo da meta definida pelo governo para esse ano (1,2% do PIB). A distância em relação à segunda colocada (Rússia) é enorme, mesmo com o movimento recente por parte do Banco Central daquele País, que aumentou os juros nominais de 10,5% para 17% ao ano. Também chama a atenção a comparação com a Grécia, cujo endividamento (174,2% do PIB) é muito maior em relação ao Brasil (65,8%). Todavia, como o juro real é bem mais baixo (0,15% ao ano contra 5,41% ao ano, respectivamente), o superávit sustentável é muito menor.

Superávit sustentável - em % do PIB

Como, em 2015, deveremos observar um aumento dos juros reais (continuidade do ciclo de aumento da taxa SELIC) e crescimento econômico muito baixo (com boa possibilidade de queda), é possível afirmar que a dívida pública brasileira continuará aumentando (e muito) ao longo do ano.

Fonte dos dados:

Taxa de juros real – Ranking Moneyou

Crescimento do PIB em 2014: FMI

Dívida bruta como proporção do PIB em 2014: FMI

Nota metodológica: FIRJAN